周汉华

　　要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。

　　处理好改革与法治的关系，是全面深化改革和全面依法治国的前提，对于全面建成小康社会具有重要意义。在这个问题上，实践中有两种不全面的认识。一种观点认为，改革就是要突破法律的禁区，现行法律的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路，法律要让路。在这种认识指导之下，少数地方和部门无视法治权威，以领导意志代替法律规定，以政策代替法律，导致一些改革措施缺乏规范性，破坏改革的公信力与权威性，甚至以改革为名为少数人谋取利益。另一种观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。在这种认识指导之下，一些领导干部人为地将法治与改革对立起来，甚至以落后的法律规定维护地方与部门利益，不当利益法律化，懒政怠政，以法律为名阻碍体制改革和创新。

　　针对上述现象，党的十八届四中全会明确指出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。习近平总书记在今年2月召开的省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班的重要讲话中深刻阐述了改革与法治的关系：在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。

　　自党的十八大以来，中央在处理改革与法治的关系方面，进行了三次非常有意义的探索。

　　2012年12月28日，全国人大常委会决定，授权国务院在广东省暂时调整25部法律规定的行政审批。上述行政审批的调整，在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。这样的授权，力度超过了当年对经济特区的立法授权，在新中国的立法史上属于首次，对推动广东先行先试各项改革措施起到了法律保驾护航的作用。

　　2013年8月30日，全国人大会常委会决定，授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。作为转变政府管理方式，打造中国经济升级版的桥头堡，上海自贸区综合试验措施已经且必将继续产生意义非常深远的影响。

　　2015年2月27日，全国人大常委会决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。暂时调整实施有关法律规定，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，坚持从实际出发，因地制宜。国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理，按程序、分步骤审慎稳妥推进，及时总结试点工作经验，并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　从上述三次决定的目标来看，解决的都是“重大改革要于法有据”这一核心问题。例如，近年来，因农村征地引发的各种群体性事件层出不穷，焦点争议就在于如何合理确定征地补偿标准。根据土地管理法第四十七条规定，征收农村集体土地，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，而30倍的补偿标准是1998年制定的，既无法使被征地农民得到合理安置，更无法使其分享城市化带来的土地增值收益。要解决这个矛盾，就必须对利益格局进行调整。然而，由于各地情况非常复杂，国家层面还很难拿出一个统一的方案对土地管理法进行修改。这种情况下，只有先立法授权进行试点，才能既不违反现行法律规定，又能根据地方实际寻找相对公平的解决方法。这种方式既比死守法律规定好，能够有效化解利益冲突，也比抛开法律规定另行一套要好，有利于维护法治权威。

　　从上述三次决定的内容来看，从最初两次授权决定暂停实施法律规定的审批权到第三次授权决定推动集体建设用地与国有土地同等入市、同权同价，提高集体土地征收补偿标准，决定涉及的范围越来越广。同时，第三次授权决定相对于前两次授权决定附加的条件更加严格，程序更加科学，可以看到全国人大常委会立法授权的方式运用得越来越娴熟。

　　根据宪法和立法法，我国确立的是多元、多层级立法体制，立法法的修改还会进一步扩大设区的市的地方立法权。如果各级立法机关都能发挥主动性和创造性，综合运用包括授权立法方式在内的各种立法手段，实现“重大改革要于法有据”这一目标应该说不会太难。

　　（作者为中国社会科学院法学研究所研究员）